“十四五”規劃綱要提出，到2025年，常住人口城鎮化率提高到65%。

根據國家統計局的數據，2020年末，全國常住人口的城鎮化率超過60%。整個“十三五”期間，常住人口城鎮化率達到60%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的目標均已完成。

全國政協經濟委員會副主任、中國發展研究基金會副理事長劉世錦不久前曾提出，中國經濟增長新的動能，百分之七八十都在城鎮化的過程之中。

未來5年間，全國常住人口的城鎮化率還將提升接近5個百分點。站在“十四五”開局的新起點上，當前的城鎮化面臨著怎樣的新形勢？下一步的城鎮化潛力主要來自于哪些方面？在追求城鎮常住人口規模之外，又該如何實現更高質量的城鎮化水平？這些都將是需要探討的問題。

城鎮化趨勢放緩

“十三五”期間，根據國家統計局披露的數據計算，從2016年到2019年，全國常住人口城鎮化率分別比上一年提升了1.25、1.17、1.06、1.02個百分點，整體呈現逐年放緩態勢，但每年仍然增長了一個百分點以上。

根據2020年國民經濟和社會發展統計公報，常住人口城鎮化率已超過60%。

而另一個與城鎮化相關聯的數據是，2020年外出農民工人數出現了負增長。國家統計局數據顯示，全國農民工總量28560萬人，比上年下降1.8%，其中，外出農民工16959萬人，下降2.7%。

排除2020年這個受疫情影響的特殊年份，外出農民工人數的增速近幾年也已經呈現回落趨勢。2011年和2012年，外出農民工人數的增速分別為3.4%和3%，而2015年和2016年，外出農民工人數的增速分別降到了0.4%和0.3%，2017年增速回升至1.5%，2018年和2019年分別又降至0.5%和0.9%，整體在一個相對較低的增長水平。

中國社會科學院國家高端智庫首席專家蔡昉曾在2018年發表的一篇文章中指出，從人口趨勢看，農村16-19歲人口在2014年達到峰值后，迄今已經是負增長。由于這個年齡段的人口相當于農村初中和高中畢業生，是每年進城農民工增量的主要源泉，因此，這部分人口總規模減少必然相應地縮小每年農民工的增量。

國務院發展研究中心研究員卓賢在2019年從另一個角度提供了數據：2000年-2011年城市人口增長的三個來源中，城鄉人口遷移貢獻了56%，城市人口自然增長貢獻了不到10%，另外由于行政區劃的變更，原來屬于農村地區升級到城鎮地區，貢獻了34%。

而2018年，三個增長動力發生了很大的變化，其中城鄉人口流動對城鎮人口的增長貢獻從之前的56%下降到了36%，城鎮區域擴張貢獻率達到了近40%，城鎮人口自然增長從原來不到10%增加到了23%，這主要是因為城市人口基數的擴大。

分區域來看，中國的城鎮化率整體呈現“東高西低”的趨勢，中西部地區近幾年顯現出了一定的后發優勢，以2019年的數據來看，河南、四川、重慶、陜西、貴州、云南等地的城鎮化率提升的百分點均高于全國同期水平。

一些東部省份則出現了城鎮化率增速明顯放緩的趨勢。以山東為例，2020年，山東常住人口城鎮化率為61.8%，過去五年間提高了4.8個百分點，但距離其在《山東省城鎮化發展綱要（2012-2020年）》中制定的63%目標仍有一定差距。并且，2018年到2020年間，山東的城鎮化率分別僅比上一年提升0.60、0.33、0.29個百分點。

根據山東省的最新規劃，到“十四五”末，全省常住人口的城鎮化率將達到65%左右。但如果接下來幾年間，山東僅維持過去三年的增速，完成目標恐非易事。

實現更高質量的城鎮化

基于全國城鎮化率增速放緩的趨勢，“十四五”提出的目標要求未來5年每年的增長率在1個百分點以下，對比“十三五”仍有進一步降速的空間，但如果綜合考慮人口形勢、農村人口的進城意愿以及現實阻礙等因素，完成65%的目標或許仍將存在一定挑戰。

在上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘看來，城鎮化率的數據會怎么變化，在中國很大程度是一個由政策決定的變量，尤其是受到戶籍政策的影響。

可以看到的是，城鎮化率增長形勢不太樂觀的山東，應對之策是在2020年底出臺了《關于進一步深化戶籍管理制度改革促進城鄉融合區域協調發展的通知》，提出全面放開城鎮落戶限制。

陸銘向21世紀經濟報道記者表示，城區常住人口500萬以下的城市已經放松了戶籍限制，接下來的重點是500萬以上的特大和超大城市，這一類城市數量不多，卻占了全國流動人口的一半左右。如果這一類城市的戶籍改革能夠進一步深化，不僅會解決存量外來人口的市民化問題，也為新增人口進入城市創造了條件。

在戶籍制度之外，陸銘還指出，如果能夠實現公共服務按照常住人口配置，使外來人口進入到城市居住、生活的成本有所降低，實際上跟戶籍制度改革的作用相似。

事實上，公共服務的覆蓋范圍，不僅將影響城鎮化率的增速，更關乎城鎮化的質量。當前的城鎮化率統計了相當一部分在城鎮生活但并未獲得城鎮戶籍的外來人口，譬如農民工，他們未能享受到城市完整的公共服務，子女仍需要回鄉接受教育，這無疑使得城鎮化的質量打了折扣。

陸銘向記者指出，城市為常住人口提供均等化的公共服務，促進城鎮化水平的提升，而城鎮化又將進一步為城市帶來經濟增長，創造就業需求，形成一種良性循環，這不僅有利于整個國家的經濟增長，也有利于人民福利水平的增加。在這個過程中，實現的是高質量的城鎮化。

中國（深圳）綜合開發研究院創新與產業研究中心農業經濟管理博士鄭鑫向記者表示，相比于戶籍制度改革，當前我們應該更注重建立一套基于居住證的人口管理體系，促進人口更方便地流動。

“十四五”規劃綱要已經釋放出了信號，提出健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，鼓勵地方政府提供更多基本公共服務和辦事便利，提高居住證持有人城鎮義務教育、住房保障等服務的實際享有水平。

2021年全國兩會閉幕后的總理記者會亦強調，對于在城市的農民工子女，只要拿到居住證，一定要讓他們有受教育的機會。決不能因為家境、區域不同讓孩子輸在起跑線上。機會公平中，教育公平是最大的公平。

此外，在關注城鎮化率提升的同時，也應該關注到人口在城市間流動的趨勢，尤其是向核心城市群聚集的趨勢，這對于公共服務配套乃至商業布局等同樣有著重要的參考意義。

在近日的中國發展高層論壇2021年會上，華潤集團董事長王祥明表示，如果“十四五”末城鎮化率達到65%，意味著每年進城人數仍將達到千萬人級的規模，加上人口加速向城市群、都市圈和中心城市轉移，由此帶來的購物、醫療、教育、住房等消費需求將非常巨大。

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